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本篇是参加由电子文件管理推进联盟联合数字罗塞塔计划发起的“大分享”活动投稿文章，由北京华电园信息技术有限公司和华迪计算机集团有限公司联合完成，作者：董艳会、高鹏、汪艳。

PART 01

国家政策从机制和流程上提出要求

随着“互联网+政务服务”的深入推进，政务服务实施机构在办理政务服务事项过程中形成了大量的电子文件，这些电子文件是国家信息资源的重要组成部分，具有重要凭证和长久查考价值。《“十四五”全国档案事业发展规划》提出了加强电子文件归档和电子档案移交接收的目标任务，电子文件的管理与归档已经成为加强政务服务建设“最后一公里”的突出需求，进一步规范与推进政务服务电子文件归档与电子档案管理的工作迫在眉睫。

2023年5月23日，国家市场监督管理总局（国家标准化管理委员会）批准发布了《政务服务事项电子文件归档规范》（GB/T 42727—2023）（以下简称：《规范》）。为各级政务服务机构在一体化在线平台上规范开展政务服务电子文件归档工作提供了重要参照。2023年8月22日，以《规范》为标准依托，国务院办公厅印发《政务服务电子文件归档和电子档案管理办法》（以下简称:《办法》）的通知，进一步规范政务服务电子文件归档和电子档案管理，从机制和流程上提出明确要求，对提升企业群众办事便捷度、促进档案事业转型和高质量发展产生了重要推动作用。

PART 02

政务服务电子文件管理的突出问题

1. 政务服务电子文件缺乏管理运行机制

目前对政务服务电子文件的管理措施大多模拟纸质公文，尚未形成规模化的运行机制。在使用办公自动化系统收发文件时，机构系统之间难以实现高效对接，部分机构往来文件习惯于先按电子文件进行处理，正式文件随后打印出来由经办人使用，电子文件容易处于管理松散的状态，难以避免重要电子文件流失、失控和被非法持有等情况，无法对电子文件形成办理、归档移交、保管利用实现全过程管理，造成文件信息资源的损失和历史记录的缺失。

2. 分段管理影响政务服务电子文件文档一体化管理

职能部门在履行其法定职责或处理事务过程中，存在政务服务电子文件管理不规范，未对业务过程进行全面记录，无法形成具有法律效力的电子文件等情况。其中，有些职能部门业务文件类别多， 散落在各个业务系统中，没有进行规范化管理，文件、档案分段管理的运行机制，加上各业务部门、档案部门和信息化部门多头负责的信息化系统建设模式，影响了文档一体化的顺利开展，易出现电子文件随意处置的现象，难以确保电子文件全生命周期规范化管理。

3. 信息系统建设未充分考虑政务服务电子文件特性

政务服务电子文件、电子档案的管理工作对系统依赖性较强，较易被不留痕迹地改动而影响其真实性，较易因数量少和构成要素上的不齐全而影响其完整性，较易丢失、泄密造成安全风险，也较易随着计算机软硬件平台的升级而影响其可读性。大部分职能部门的业务系统没有充分考虑电子文件管理功能，一些需要在系统设计时实现的功能被忽视，导致文件、档案系统难以有效衔接，电子文件及其元数据采集、归档困难，无法满足电子文件管理相关要求。

4. 政务服务电子文件标准规范不健全

当前的政务服务电子文件管理存在重技术研究、轻标准和制度配套的现象，电子文件规范体系仍然不够完备，国家现有的一些标准没有得到充分的推广应用，造成电子文件、电子档案的管理刚性不足、保障缺位、监管薄弱的现象。

PART 03

“单套归档”与OFD格式存储的技术创新

笔者有幸参与了某市自然资源和规划局的试点项目，按照最新颁布的《办法》《规范》，以及《电子档案管理系统通用功能要求》《电子文件管理系统建设指南》《电子文件归档与电子档案管理规范》《版本电子文件长期保存格式需求》《文书类电子档案检测一般要求》等标准要求，实施数字档案管理系统升级改造及标准化等相关工作。

1. 顶层规划与设计

某市自然资源和规划局数字档案管理系统总体架构分为基础层、数据支撑层、应用服务层、应用接口层、展现层等五个层级，通过层级结构的划分可以全面展现整体应用系统的顶层设计思路。总体架构如下图所示。

图 自然资源和规划数字档案管理系统总体架构图

2. 政务服务电子文件归档与管理

一是政务服务电子文件归档与管理功能完善。按照《规范》《机关业务系统电子文件归档与管理试点参考评估标准》，实现电子文档的采集、检测、登记、分类、编目、著录、检索、利用、鉴定、统计、处置、格式转换、审计、移交等基本功能；具备电子文件存储与备份管理功能，满足保管期限内电子档案安全保管需要。

二是不动产登记平台归档接口开发。实现不动产登记平台与档案管理系统通过接收规范存档信息包方式实现归档和交互通信，可按照规范开展电子文件整理、检测；实现信息包管理，支持信息包的生成、导出和导入功能。

图 政务服务电子文件归档流程图

图 不动产登记档案预归档界面示意

3. 业务系统与档案管理系统数据融合

(1) 实现行政审批业务与档案的核心数据融合。配合行政审批服务“规范化、标准化、法制化改革”业务审批系统功能优化，实现行政审批系统与档案管理系统的归档接口和核心数据的调整，固化“三合一制度”归档规则。按照市局“三合一制度”，对行政审批类业务核心数据进行分类梳理，并据此对各门类业务档案核心数据进行完善补充；建立行政审批业务类型与档案分类关系表、行政审批业务电子文件归档目录表等，实现动态可配置的业务分类和档案分类、业务核心数据和档案核心数据、业务电子文件和归档电子文件的关联。

(2) 归档功能完善。支持从行政审批业务系统中接收存档信息包实现归档，并进行四性检测；在电子文件流转阶段增加“在线接收登记”，并实现在线接收登记表单的导出；支持完整保存电子文件流转各阶段、关键节点（如电子公文包括起草、审核、签发、收发文办理、整理归档、管理等）期间的修改痕迹和管理过程元数据，确保电子文件组件和构成要素齐全完整、电子文件与相关元数据保持关联关系。支持按照进馆要求向综合档案馆移交电子档案。

 (3) 行政审批业务系统归档接口完善。基于Web Service通用接口标准，实现从行政审批业务系统中接收存档信息包接口以及行政审批业务系统调用档案管理系统的数据读写接口。接口支持多全宗、多系统、多业务的归档数据写入和多系统、多分类、多用户的归档数据读取，接口部署支持读、写分离、大数据量并发访问、日志自动备份和后台审计功能。

图 行政审批电子文件在线接收登记图

4. 政务服务电子文件以OFD为存储格式

对于国家部委、有关部门已规定标准文本样式的政务服务电子文件,在归档时按照规定的标准样式转换成OFD格式的版式文件，并以OFD为存储格式，软件的二次开发接口和调用方式符合OFD格式规范的全部特性。由于整个系统开发均遵循相关标准，可确保用户对文档信息资源的有效掌控，有利于政务服务电子文件的统一、规范管理。

图 查看OFD格式电子证书

5. 分布式部署及性能优化

一是实现分布式部署。在原有基础上，实施集中式管理＋分布式部署，满足数据安全汇集、同步备份、本地高效调用、用户权限分级管理的需求。某市自然资源和规划局数字档案管理系统作为全局档案数据集中统一管理的数据中心，各区（分）局同步备份本单位数据供本地调用。

二是实现数据结构和性能优化。按照四库分离总体设计思路，重构现有系统数据结构，满足档案接收库、管理库、保存库和利用库的四库分离以及档案利用等级设定的需求，保障档案数据安全。优化数据结构和读取性能，满足当前多全宗单位档案数据高速检索、大文件在线快速浏览、高并发的性能需求。

图 集中式四库管理和分布式部署模式图

PART 04

应用成效

在本试点应用中，某市自然资源和规划局档案管理系统汇交21个全宗单位13大类档案，档案信息资源共计约1100万卷，6700万件；原文目录共计约7000万条；存储容量达到380TB。系统应用覆盖市局机关、8个直属分局、2个开发区分局、5个新城区局和10个直属事业单位。如下表所示：

表 档案信息资源数据量统计表

系统上线运行之后，实现了从行政审批业务系统、不动产登记平台等政务服务类业务系统中接收存档信息包；实现了政务服务电子文件形成、办理、归档和政务服务电子档案保管、利用、移交等业务工作全流程电子化管理；实现了满足来源可靠、程序规范、要素合规的政务服务电子文件以电子形式归档并向档案部门移交；实现了对于国家部委、有关部门已规定标准文本样式的政务服务电子文件，以OFD为唯一存储格式。

PART 05

结    语

为深入贯彻《规范》《办法》以及其他相关法律法规，本试点应用聚焦于优化政务服务电子文件管理体系，致力于解决实践中遇到的具体问题。我们结合某市自然资源和规划局政务服务实际，制定电子文件归档与电子档案管理的标准化流程和规范，确保文件和档案管理工作的规范性和一致性。

数字化转型下政务服务电子文件归档与电子档案管理的管理机制升级与标准化落地，是提升政务服务水平、推动国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。通过理念转变、技术创新、服务升级和标准化落地等措施的实施，推动政务服务电子文件归档与电子档案管理工作不断向前发展。

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