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一、基于权力-利益、政策学习视角理解中国政策过程

        作为理解我国政治转型的基础，当下有关中 国政策过程的研究虽然起步较晚，但获得了很大 的进展。对于政策过程的不同阶段，当下学界开发 了多样化的模型来理解中国政策过程的复杂性和 多样性。对于当下政策过程的理解，主要包括两个视角：权力- 利益视角和政策学习视角。中国政策 过程中是多主体卷入的，这些主体，既包括外部社 会主体（以“国家- 社会”关系视角为基础），也包括 地方政府（以“央地关系”视角为基础）。沿着政策过程卷入的主体和研究视角，可以对当下中国政 策过程的研究进行再分析。 权力- 利益视角支配了对中国政策过程的讨 论，其中，最有影响力的是“碎片化威权主义”模 型。在这一模型下，中国的政策过程主要围绕政府 部门内部的权力运作展开。但是，随着中国政策 空间的逐渐开放，政策过程“封闭性”假设逐渐受 到质疑，如“碎片化的威权主义2.0”模式。在这一 模式下，越来越多的学者开始将社会主体引入中 国政策过程之中，企业、社会组织、大众媒体以及 国际压力等都是影响中国政策过程的重要力量。[9] 除了社会部门对于政策过程的影响，地方政府在 政策过程中的重要性也逐渐得到强调。

        在权力- 利 益视角下，一方面，在政策执行过程中，地方政府 会基于自身利益进行“选择性执行”[10]，执行过程中 的“变通”、“共谋”和象征性执行，[11]导致政策整体 性消解；另一方面，政策执行甚至会渗透到整个政 策过程，以“执行协商”的逻辑重构政策议程和决 策过程。

        确实，政府总是面临着权力和利益分配的压 力，但是，在特定政策过程中，政府也处于困惑当 中。政策本身的不确定性，以及这种不确定性带来 的政策学习，也是理解我国政策过程的重要视角。 政策学习可以发生在任何政府层次，跨越政府层 次，跨越国家- 社会边界。在中央政府内部，一方 面，决策者和倡导者“能够利用各种形式的实践和 实验进行学习和获取必要的经验教训，进而调整 政策目标和政策工具以回应不断变化的社会环 境”[12]；另一方面，不同政府部门之间虽然存在讨价 还价，但也存在政策学习和政策协商，如五年计划 中的“集思广益型决策”[13]，以及在复杂、重大且面 临多重风险的政策情境中，在“竞争性说服”很难 出现的情形下，基于“共识型决策”的政策学习是 达成决策的关键。[14]同样，随着决策过程从政治/行 政精英垄断，逐步向社会精英参与，[15]政策学习也 发生在政府部门和社会部门之间。例如，思想库、 政策专家群体、智囊团体等在决策中扮演了重要 角色。[16][17]互联网的兴起也在重构我国议程设置，[18]在 “协商型决策”过程中，大众传媒是重要的协商机 制。[19]再者，对于中国而言，作为一个关键的政策学习 机制，跨政府层级的政策学习，以及地方政府的横向 政策学习，也是理解我国政策过程的关键。[20][21]特 别是，在“渐进决策”视角下，中国决策过程中的 “实验模式”以及“试点模式”[3] [4] [22]，以及在实验过 程中的央地政策学习，是理解我国政策过程的重 要模型。

二、理论视角：社会建构、政策设计与“前馈”效应

        如前所言，要深入理解“顶层设计- 地方细则” 模式，首先需要在政策子系统视角下理解政策过 程，由安妮·施奈德（Anne L.Schneider）和海伦·英 格拉姆（Helen Ingram）所创建的，并由诸多学者发 展完善的社会建构和政策设计框架提供了重要的 理论视角。这一视角将政策设计过程视为政策子系统，在这一系统中，政府既面临权力- 利益压 力，也面临观念和价值争论，此时，政府可能在 政治权力资源和社会建构的复杂作用下，进行政 策设计。

        在政策设计过程中，最为关键的是对目标人 群的社会建构。所谓目标人群的社会建构，是“关 于特定群体的原型，这些原型主要是由政治、文 化、社会、历史、媒体、文学和宗教等创造”。社会建构是一种“标签”，代表目标群体所具有的一些 基本特征，常被赋予一些特殊的价值、符号与形 象，最终将特定目标人群建构为两种类型：正面的 与负面的。当然，目标人群的社会建构并非是静 态的，政策企业家所调用的政策框架和话语框 架，是改变目标人群社会建构的关键机制。[34]最终， 政策设计不仅深受权力结构的影响，也深受政策 过程中不同目标群体的社会建构的影响。[32] “社会 建构- 政治资源”二者的差异化组合，可以解释政 策设计过程中的政策收益分配。

        在社会建构- 政策设计框架下，政策设计仅仅 是政策过程的第一阶段，更重要的是，政策设计具 有复杂的“前馈效应”[32][37]，其既影响了实质性的权 力和利益分配，也重构了政策话语逻辑和话语框 架，从而重塑政策子系统。[31][38]政策设计的“前馈效 应”主要体现在如下几个方面：第一，政策设计同 时也是向目标群体和公众发送有关目标群体的价 值（或缺乏）信息的过程，影响群体的身份，态度和 政治参与模式。[27][35][39]第二，政策设计会重构政策话 语框架，建构新的目标人群，重构政策过程。[27][39]第 三，政策设计会产生实质性的利益和权力分配，反 作用于政策过程和结果。一方面，在政府系统之 内，政策设计可能产生新的国家机构，或者赋权给 特定的执行机构，[40]特定政策被“锚定”（pinch）在 特定的制度和机构之内，对政策过程产生影响⑤； 另一方面，政策设计的实质性利益分配会赋予不 同目标人群以差异化的政策收益和政策负担，从 而影响目标人群的政治参与能力和策略，影响政 政府管理与行政改革 过程。[40][41] 通过这些动态过程（参见图1），公共政策不仅 回应社会建构，也在建构目标人群本身。一方面， 社会建构影响了政策设计，另一方面，政策设计也 建构了目标人群，[37][42]政策设计是政策变迁的“引 擎”[40]。正是这一过程模型，为理解社会建构、权力 结构以及政策变迁的逻辑构建了分析的基础。

三、高质量政策设计的分析框架

        设计思维、 设 计方法和设计过程作为政策设计的重要组成部分， 深深嵌入在政策活动之中， 以优化政策内容， 形成高质量公共政策。 从 ２０ 世纪 ５０ 年代至今， 政策设计研 ·１０７· 高质量公共政策的设计逻辑究先后经历起源与初创、 反思与式微、 分异与深化三个阶段， 其研究重心和关 键变量也发生了诸多变化， 但始终围绕着 “ 如何设计出高质量公共政策” 展开 （见表 ２） 。

        本文提出形成高质量公共政策的三重逻辑： 工具设计、 整 合设计和持续设计。 其中， 工具设计， 即让政策工具与政策问题、 政策目标群 体利益诉求和政策目标更适配， 是实现高质量公共政策最为关键的部分。 整合设计， 即有机融合政策过程中的设计过程与政治过程， 实质上强调的是公共政 策过程中科学、 民主与技术三者的融合。 持续设计， 即政策需要根据环境以及目标的变化不断进行适应性调整， 以应对不确定性和政策情境的变化。 进而言之， 设计政策工具、 整合设计过程与政治过程是持续设计活动的组成部分， 推 动政策设计活动持续进行。 概而言之， 只有做到内容上科学设计、 过程上整合 设计以及行动上持续设计， 才能生产出高质量公共政策。 基于上述逻辑关系， 本文提出高质量公共政策设计逻辑的分析框架 （见图 １）

（1）政策目标导向的工具设计

        政策目标与政策工具选择的研究主要经历了单一政策工具设计 和政策工具组合设计两个阶段。 政策目标与政策工具在数量上并非简单的一一 对应关系， 如果单一政策目标具有复杂性， 也需要相应的政策工具组合才能实现； 而多政策目标也可能在政策工具设计上存在相似性或统一性， 但相比于单 一政策目标， 多政策目标在政策工具设计上往往面临更大的挑战。

（2）嵌入政策过程的整合设计

        政策过程包括制定、 评估和终结等环节， 是政策活动的常规流程， 也是高 质量公共政策实现的程序保障。 理论研究上， 对政策过程与设计过程的各自构 成已形成基本共识； 实践趋势上， 设计过程嵌入政策过程是共同观点。 整合设 计既需要考虑政治体制的特殊性， 也需要整合设计过程与政治过程的各要素。

1） 中央集权制下政策设计过程的特殊性

        在中央集权型单一制国家中， 政策体系具有统一性和稳定性， 政策内容具 有连贯性， 同一领域内自上而下的政策文本在内容上有着许多相同之处 （ 李瑞 昌， ２０２１） 。 与目前绝大多数政策设计研究基于的联邦制情境相比， 中央集权制 下的政策设计过程存在特殊性。

2） 设计过程与政治过程整合

        一般认为， 政策过程包括问题界定、 议程设置、 政策形成、 政策合法化、 政策执行、 政策评估六个阶段 （ Ｄｙｅ， １９７２ ） ， 设计过程包括发现问题、 界定问题、 提出措施、 执行措施四个阶段 （Ｄｅｓｉｇｎ Ｃｏｕｎｃｉｌ， ２０１３） 。 可以发现， 政策过程与设计过程存在诸多重合之处。 政策执行过程往往也涉及政策设计的再调整， 政策设计使得政策制定和执行不再是分立的过程 （ Ｓｉｄｎｅｙ，2007） 。 实际上， 面对时间约束， “决策删简 － 执行协商” 已成为中国公共政策过程的新特征， 在政 策执行过程中持续对政策进行修正， 有助于利益相关者在方案协商和利弊权衡 中达成相对满意的政策方案， 已成为化解利益冲突、 推动政策落实的重要模式 （薛澜、 赵静， ２０１７） 。 

（3）提高政策适应性的持续设计

        政策所面对的社会情境总在发展变化之中， 因此， 政策不可能一成不变。 根据环境变化和政策目标群体变化对政策进行再设计 （ Ｒｅ⁃ｄｅｓｉｇｎ） ， 是政策应变 的常规工作， 也是形成高质量政策的必由之路。

        政策再设计涉及政策目标的性质以及目标所对应的工具逻辑的调整， 适用 于长期政策或因危机而导致的环境急剧变化， 强调的是通过再设计来提高政策 韧性 （ Ｈｏｗｌｅｔｔ ＆ Ｒａｍｅｓｈ， ２０２２） 。 政策再设计为政策的生命力以及长期的政策产出提供了保证， 是高质量的 公共政策的应有之义。

        设计往往是从具体的需求或问题出发， 以寻求相应的解决方案。各级政府会对可再生能源支持政策进行不同的设计， 因为不同层级政府面对的法律约束和拥有的政策资源不尽相同。

四、基层治理中政策的搁置与模糊执行分析

        政策设计 涵盖政策制定、执行、评估与反馈的整个过程，对 于政策问题的解决和政策所能起到的实际效果具 有指导性意义。

（1）基层政府政策执行中的非正式策

        现有文献对于非正式制度的讨论主要聚焦在以 下三个方面。 （一）层层加码 “层层加码”是从中央到基层政府最为常用的政策 执行方式。20 世纪 90 年代，荣敬本和崔之元等学者就 提出了“压力型体制”，以此来描述在政策执行过程中 上级政府对下级政府的层层施压，逐级加码的现象。（二）共谋 “共谋”是指在政策执行中，上下级政府联手应对 更上级政府的现象。（三）变通 “变通”现象是指在政策执行过程中行政权力非正 式运作的一种方式。

        上是基于现有文献的划分类型，按照周雪光的 论述，从“形式之名”与“合法性基础”两个维度上来 划分，非正式制度还可以大致划分为三类：即变通、共 谋和“双轨政治”。［30］“层层加码”可以归入“变通”这 一策略。“变通”（“层层加码”）在执行名义上与上级 的正式制度是同方向的，与正式制度的合法性基础也 相同，可以公开行使，也可以适时转化为正式制度。“共 谋”这种策略与正式制度在名义上并不可兼容，但与 正式制度的合法性基础相同，不可以公开也不可以转 化为正式制度。“双轨政治”①在形式之名上与正式制 度可以兼容，可以公开行使但不可以转化为正式制度。

（2）政策的搁置与模糊执行：一种非正式制度的 解释

        “政策搁置与模糊执行”作为一种非正式制度，它 的生成机理与存在方式反映了中国式基层治理的行动 逻辑。基层政府在应对上级政府的多重任务压力时， 往往呈现多样性的政策执行策略，在这一过程中非正 式制度相伴而生。正如前文所述，从“形式之名”与“合 法性基础”两个维度上来划分，非正式制度可以分为三 种类型，即变通、共谋和“惠及乡里”。本文提出，在变 通、共谋、“惠及乡里”等形式的非正式制度之外，政策 的搁置与模糊执行也反映了基层政府的一种非正式制 度执行样态。正如科恩、马奇和奥尔森等指出的，政府 组织在政策选择时，由于时间等因素的限制，具有不确 定性和模糊性的特征。［38］ “政策搁置与模糊执行”是在层层加码压力下，基 层政府执行政策的一种真实的选择。基层“政策搁置 与模糊执行”包含了上述“变通”“共谋”和“惠及乡里” 的成分，但在行动逻辑上与这三种策略不尽相同，而是 介于“变通”“共谋”与“惠及乡里”之间的地带，与这 三种策略都有重叠之处（见图 4）。从非正式制度的形 式之名和权威基础两个维度来分析，可以分为“变通 的模糊执行”、“共谋的模糊执行”、“惠及乡里的模糊执 行”、“拼凑应对的模糊执行”四种情况。

五、理解政策设计：一个初步的分析框架

（1）以往学者对于政策设计的研究 成 果

        可 以发现政策设计的分析视角主要呈现以下几种。

        其一，目 标 群 体 社 会 建 构 与 政 策 设 计 框 架。 英格拉姆等将社会建构过程纳入政策制定过程， 提出了目标群体社会建构与政策设计框架［１］。他 们使用了建构主义和行为主义的视角来理解导致 特定类型政策设计的表达和采用因素。通过对政 策设计中目标群体的研究，回答了关于社会群体、 知识和事件的社会建构是如何被用来操纵政策主 张以及它们又是如何被嵌入到政策设计中的 问题。

        其二，政策工具分析框架。工具作为政策设 计达成目标的方法之一，一直备受政策设计研究 学者的重视。不少学者进行政策设计研究时突出 理论建设，试图开发出更多更好的政策工具，并对 工具使用的动机和原因进行深入的阐释［２］。当然 学者对于政策设计中工具的研究也有一个观念转 化的过程，即从单一的某种特殊政策工具到探寻 合适的“政策组合”。新设计导向下的政策组合并 非传统意义上的全新“设计”，而是在渐进过程中 通过增量变化或再制定过程慢慢建立起来的工具 箱［３］。在新的设计方向下，如何最大 限 度 地 发 挥 政策协同作用，同时减少新政策制定中的矛盾，这 在不少领域都成为一个主要的研究课题。

         其三，创新管理分析框架。创 新 管 理 论 将 政 策创新与政策设计巧妙结合在一起，其主要强调 的是政策设计的机动性和灵活性。该理论并不抛 弃政策设计的基础性统一研究，相反正是通过政 策设计的一般性研究才能将之应用于现实生活并 作出创新调整。这是因为，创新管理是基于已存 在的政策进行的，旧有的政策历史或多或少地被 嵌入到 现 有 的 范 式、组 织 机 构、实 践 和 行 动 网 络中［４］。

        既有的三种政策设计分析框架为公共场域的 政策设计提供解释范式，具有各自的特色。目标 群体社会建构与政策设计框架的理论特色是对政 策过程中社会建构效应的关注，并思考社会建构 对于政策过程的影响途径和机制［５］。政策工具论 在一定程 度 上 反 映 了 政 策 设 计 的 实 用 性 与 技 术 性，提高了政策设计相关理论的实践应用水平。 创新管理论可以帮助识别政策制定范式的问题， 找到可能对设计和创新政策有用的替代方法，对 国家创新发展和提高生产力水平发挥着至关重要 的作用［６］。然而，三种政策设计分析框架也有各 自的局限。目标群体社会建构与政策设计框架一 直未能处理好社会建构中国家等一系列政治制度 对其影响［７］。政策工具论过于强调工具理性，而 忽略政治价值和个体政策行动者，需要面对来自 不均衡政策回应的挑战［８］。创新管理论缺少“为 谁设计”和“谁来设计”等政策设计基本命题论说。 基于此，本研究针对已有研究的局限，根据政策设 计 的 治 理 逻 辑，构 建 政 策 设 计 的 目 标 群 体—主 体—焦点—方法分析框架（见图１）。

（2）政策设计与政策设置概念辨析

        １．政策设计（ｐｏｌｉｃｙｄｅｓｉｇｎ） 施奈德和英格拉姆最早对政策设计进行了系 统研究，她们从两方面解释了政策设计的含义：作 为动词概念，政策设计是政策制定理念的过程；作 为名词，政策设计是指描述政策意图实现其目标 的逻辑［９］。

        ２．政策设置（ｐｏｌｉｃｙｓｅｔｔｉｎｇ） 政策设置体现在议程设置方面，主要 探 究 政 策能否进入政府视野范围内所需要的要素以及大 众传媒对议程的影响。政策设置经历三个环节。 一是聚焦社会问题形成公众议程。社会公众在一 定时期内关注和聚焦经济、社会和技术领域出现 的特定社会问题，形成公众议程。二是纳入决策 机构议事日程。政策议程设置是社会问题被认定 为政策问题，且被纳入决策机构的议事日程或行 动计划的过程。三是政策合法性的确定。政策议 程设置需要政府官员在任何给定时间给予某个问 题清单充分关注［１３］。

        与政策设计相比，政策设置更关注政 策 设 定 前的调控，即关注某一事件能否借助某项工具以 及成熟的条件进入到政策议题视野中，这与政策 设计这种贯穿于政策制定、执行、监督评估全过程 的概念有所差异。尽管政策设置与政策设计有所 关联，但二者仍然具有较大差别，见表１。

(3)政策设计的主体与焦点

        １．政策设计主体 政策设计 主 体 由 官 方 和 非 官 方 两 大 群 体 组 成。参与政策制定的行动者具有不同的理念，对 政策制定具有不同程度的影响。因而，政策制定者的能力素质高低对于政策设计的优劣具有不可 忽视的重要作用。 政策设计官方主体大致可分为政府自身与政 府咨询顾问机构两类。政策设计非官方主体除包括专家学者等专业 的政府智囊团外，更多样的政策设计参与者，例如 智库、非正式组织以及普通民众等，也逐渐进入政 策设计主体的领域范围。

        ２．政策设计焦点

        在政策设计焦点问题上，研究者关注 重 点 大 致可以分为三点：设计过程中工具的使用及组合 安排、设计空间与时间、设计思维问题。这三点集 中体现了西方政策设计所要回答的中心问题，反 映了政策设计研究的差异化及不同侧重点。

        首先，政策设计过程中政策工具的使用存在 着观念的转变。其次，政策设计的时间和空间两个维度也是 政策设计研究者思考与论述的焦点。最后，政策设计的关注焦点要重新树立一种 科学的政策设计思维。

(4)政策设计的方法与应用

        １．政策设计的方法

        依据政策 设 计 过 程 中 设 计 者 关 注 视 角 的 差 异，政策设计的代表性方法主要分为工具甄别筛 选法、聚焦群体法、创新设计法等，体现出不同设 计主体技术处理的区别与差异。

        首先是工具甄别筛选法。这种方式依托政策 工具论，侧重对不同政策设计工具的判断使用，凸 显了政策 设 计 的 技 术 性 和 科 学 性［２１］。从政 策 研 究早期至今，工具论一直在学术研究中占有重要 地位。早期学者关注政策从设计到执行全过程中 的工具使用，他们着重进行的是对政策工具使用 的整体性和一般化研究。在当代社会发展的过程 中，复杂的社会现实又促使学术界不得不选择更 加科学有效的政策工具运用。在这种情况下，从 政治到经济，从工具使用的时间到空间，从某种特 殊工具使用到工具组合使用，学者们的目光触及 到了更广 泛 的 工 具 科 学 运 用 上［２２］。在现 实 具 体 运用上，该方法主要考虑以下三项因素：政策目标 和相关治理机制、具体目标和工具偏好、资源约束 力和具体工具特征。当这些参数被合理搭配选择 时，适当的政策工具选择才能被更好地运用在政 策设计上［２３］。工具 甄 别 筛 选 法 发 扬 了 理 性 主 义 精神，具有实用主义的特点。

        其次是聚焦群体法。在政策 设 计 的 研 究 中， 聚焦群体法运用最广泛和著名的便是社会建构主 义和行为主义观点。这种方法主张针对政策目标 群体及其行为进行政策设计，有助于在现实实践 中更确切地了解特定类型政策设计下的目标群体 受社会和行为因素的影响。该方法指出政策设计 应建立在三类假设上，即个人模式、权力及政策环 境［２４］。在个人模式下，个人以个体状态感知整个 社会结构，决策者依靠主观感知过滤不一致的信 息，同时决策者所聚焦的目标问题仅限于其依靠 精神决定保留的信息。在该情况下，通过开发独 特的能力来处理数据以及了解情况，高水平的决 策者更能铸就一个富有想象力与高效的政策设计 专业知识 模 型［２５］。与个人自决模式假设不同的 是，权力假设强调的是设计过程中的个人权力分 配的政治不均衡。政策决策过程中不可避免要进 行权力之间的博弈，这也就需要政策设计者恰当 运用政治资源，在平衡权力的基础上达到控制公 众舆论和与特定政策相关信息的目标。政策环境 强调了环境与政策的双向互动关系。环境在影响 政策设计的同时，设计的政策也在塑造着未来的 社会环境。在政策环境的影响因子中，目标群体 的表现相当亮眼，一方面目标群体作为政策设计 的背景之一掌握着政策制定者所需的资源，另一 方面，作为政策的接收反馈者其限制了政策设计 的选择范围［２６］。因而，政策设计者要根据设计的 背景、环境审慎作出设计抉择，并及时接收政策目 标群体的反馈。

        最后是创新设计法。创新设计法强调打破原 有的思维约束，提倡更加创新多元的政策设计方 法。这种政策设计方法将更加广泛的学科知识融 入到设计中去，体现了学科间的互融共通性。例 如运用自反性治理概念来规避以往长期政策规划 带来的缺陷和不足［２７］，通过公共部门创新实验室 帮助创造一个实验性政府和政策设计快速实验的 新时代［２８］，用宏观经济模型分析“永恒的视角”下 政策设计的优势所在［２９］等创新设计方法。

２．政策设计的应用

        政策设计在国家和地区重大决策、区 域 特 定 环境以及知识联动应用方面都有不错的成果。这 些有关政策设计的应用涉及了政治、经济和社会 生活领域，表现出了设计思想适用范围的广泛性 及普遍性。

六、社会建构框架——从社会建构视角理解政策过程的新理论

        社会建构框架并 非全新的理论，它是在借鉴多元主义理论、政策科学理论、公共选择理论和后现代公共政策理论基础之上建立 的，是对这些理论的完善和超越。社会建构框架的主要理论基础有三个，即政策设计理论、社会建构理论和政治理论。

（1）挑战政策过程的四种传统理论

        民主的政策设计理论虽然引入了社会建构主义的视 角，然而其主要对话的理论仍然是政治理论，尤其是多元 主义政治理论。施奈特和英格拉姆将多元主义的政治理 论总结为: “按照多元主义理论观点，社会中政府的恰当 角色是生产公共政策，这一公共政策能够代表选民利益， 解决冲突，反映不同竞争性视角的理性融合，确保集体所 偏好的经济和文化特性保持稳定。”⑥。多元主义并不关 注公共政策本身，由于对政策过程的强调，这使得该理论 认为一旦政策过程本身具备“民主”或“半民主”的特征， 其所生产的公共政策本身就具有合法性，也是“好的”的 公共政策。

        公共选择理论是替代多元主义政治理论的第二种主 要理论视角，其核心是使用经济学分析方法来对政治问题 进行研究。公共选择理论框架更多地提供了一个分析政策 失败的理论视角，它将现有公共政策失败归结于政府过多 干预，并且强调政府行使了很多应该由市场、社会等其他组 织行使的职能，这也是政策失败的原因。对于公共选择理 论，批评者主要着眼于两个方面: 一是对于其规范性标准 ( 帕累托) 充足性的讨论，认为该标准过于严格，不符合社 会实际; 二是对于个人自私假设及其推理是否符合经验，以 及这些结论对于民主的意蕴

        批判性理论是替代多元主义政治理论的第三种理论， 也是公共政策研究进行后实证主义转向的重要理论基础。 批判理论特别关注发达社会的剥削和主导，强调根本性参 与，以及政治、经济和社会互动的非等级化。批判理论的核 心主张和观点是: 公共政策应该实现理性变革，从技术理性 向交往理性转变，并不认为科学知识比其他类型知识水平 高，重视理想的话语环境，注重对行动本身的改变; 民主的 批判性理论有时也被称之为对话、审慎、交往和参与; 行政 的批判性理论，以及主张规划、政策分析和社会科学研究的 后实证主义方法。

（2） 社会建构框架的理论基础

        施奈特、英格拉姆和彼特·德利昂提出的社会建构 框架的思想来源和理论基础主要有三个: 社会建构主义、 政策设计和民主的政策科学瑏瑣。而社会建构、政策设计 和民主也构成了他们的分析框架的三个核心关键词，所 有理论、假设和命题都是围绕着这三者关系展开。

        基于对现有政策过程理论的挑战，施奈特、英格拉姆 提出了一个探究社会建构对政策过程影响的新框架，试 图恢复拉斯维尔的民主的政策科学传统，使得公共政策 为民主服务。目前，他们构造了一个新的社会建构框架 图，其核心构成要素主要有三个，即目标群体的社会建 构、政策设计和民主价值，强调政策设计与社会建构之间 双向因果关系( 见图 1) 。

1． 社会建构框架的研究问题

        社会建构框架的提出者主要是希望对民主社会的一 系列持续困境进行解释，这些困境是其他分析框架所不 重视和基本不关注的。他们的一个基本设想是民主社会 的公共政策应该服务于民主价值，但是现实中的民主政 治却是堕落的政策制定系统。为此，社会建构框架提出 了一系列需要回答的研究问题瑐瑦: ·尽管每一个公民在法律面前都是平等的，为什么 政策设计倾向于主要将利益分配给一些群体，而将负担 配置给另外一些群体? ·一些政策不能够实现政策目标，为什么他们能够 持续存在并且扩大? ·一些负面建构群体为什么能从政策制定者中获得 更多的正面社会建构和更好的对待，而其他负面建构群 体却不能够? ·为什么政策设计有时会偏离典型的权力和社会建 构的再生产而引发制度、权力关系和目标群体社会建构 的变迁? 这一过程是如何发生的? 这些研究问题大致上可以分为三类: 一类是解释政 策设计是如何产生的? 第二类是讨论政策设计的效果问 题，即政策设计对民主社会意味着什么? 第三类是讨论 政策设计和目标建构的社会建构为什么会稳定或变迁?

2． 社会建构框架的基本假设

        与其他研究框架相比，社会建构框架并没有形成自己 明确的假设。不过，乔纳森·皮尔斯等学者对社会建构框 架的基本假设进行了总结，他们将这些假设概括为三类: 一 是人的模型; 二是权力; 三是政治环境，一共由 8 个假设构 成( 见表 1) 瑐瑧。

3． 社会建构框架的构成要素

        社会建构框架的主要构成要素有三个，分别是目标 群体的社会建构、政策设计和政策反馈效应。在施奈特和英格拉姆看来，政策制定者在制定 公共政策时，通常会考虑两个主要变量，一个是目标群体本 身拥有的权力，另一个是目标群体的社会建构。于是，他们 根据权力和社会建构两个维度将目标群体划分为四种类 型，即优势者、竞争者、依赖者和越轨者( 见表 2) 瑐瑩。

        社会建构框架的第二个构成要素是政策设计，它起 着承上启下的作用。目前，政策设计缺乏一套系统的框架性理论来对不 同政策设计进行分析，正是因为这一原因，他们发展了政策 设计理论，提出了分析政策设计的框架结构( 见图 2) 瑑瑠。

4． 基本命题

        任何分析框架的目的都是为了加强我们对现实的理 解和认知，并进一步为改善现实提供建议。施奈特、英格 拉姆和德利昂等三位研究者将社会建构框架的基本命题 概括为五个，即配置命题、反馈命题、起源命题、社会建构 变迁命题和政策变迁命题瑑瑤。

七、西方政策执行研究发展沿革

        Goggin 提出，学界在历史上存在三波政策执 行研究的潮流[5]。这一观点也得到了诸多政策研究 学者的认可[1,4,6]。根据 Goggin 的研究，第一波研究 潮流于二十世纪七十年代兴起，其中以 Pressman 与 Wildavsky 对加州奥克兰经济发展部门的政策 案例研究为代表[2]。这一阶段的研究主要关注政策 冲突问题与政策失败问题，主要任务是对早期政治 科学中有关政策执行的假设提出挑战。早期政治科学假定，政策一旦做出，就会在公共部门的科层制结构安排下自动获得执行。第一波政策执行研究潮 流则用充分的案例分析工作展示出“政策执行失 败”这一现象的广泛存在，提醒人们重视对政策执 行的研究[4]。从结果来看，第一波研究潮流成功实 现了对早期政治科学的挑战。

        二十世纪七十年代末至八十年代，学界兴起 了第二波政策执行研究潮流，“自上而下路径模 型”（Top－down Approach）与“自下而上路径模型” （Bottom－up Approach）在这一时期形成，并在政策 研究领域长久保持着影响力。自上而下模型以顶层 政策制定者为出发点，关注政策执行官员的行为、 目标群体的行为与上级权威所制定的政策在多大 程度上相一致。例如，Sabatier 和 Mazmanian 在其早 期的政策执行研究中提出了政策执行成功三要素， 即“问题可控性”、“构建执行的法律框架能力”和 “影响执行的非法律性变量”。自下而上模型则将 基层的公共服务提供者视作政策执行的核心人物。 例如，Berman 认为大多数的政策执行主要取决于 政策与地方微观环境的互动，中央决策者只能间接 地影响到基层的政策执行。另外一位自下而上路 径研究的代表人物是 Lipsky。他认为，面对复杂的 现实环境和多元化的目标群体，处于政策执行第一 线的街头官僚不仅会被赋予一定程度的自由裁量 权，也会主动选择运用自由裁量权对公共资源进行 分配与再分配。因此，Lipsky 鲜明地提出：“（街头 官僚） 个人决策的集合构成了所在机构的政府决 策。”自上而下模型与自下而上模型的提出，极大地推动了人们对政策执行的认识，但也各自招致了 不少的批评。自上而下模型的批评者认为，自上而下模型将法令制定者视为政策执行主要参与者是 一种偏颇，基层官员的自由裁量权在实际的政策执 行中发挥着十分明显的作用。而自下而上模型的批评者认为，中央政策制定者通过设置政策执行的目标与指标、掌控关键性权力与关键性资源的方式， 实现对政策执行者行动的控制。

        于是，二十世纪八十年代后期兴起了政策执行研究的第三波潮流，并一直延续至今。在这一阶段，学者们试图超越“执行失败”现象与单一执行路 径的研究局限，探讨复杂情境下多对象、多层次的政策执行问题，或尝试发现政策执行的多重影响因素。

八、目标群体社会建构与政策设计框架: 发展与述评*

        作为公共政策过程的主流理论之一，目标群体社会建构与政策设计框架已被学者们广泛运用于 解释公共政策过程中政治与政策的复杂互动。该框架指出: 针对某一目标群体的政策设计受到该群体政治影 响力和主流社会对其社会形象认知的影响，政策设计又具有影响公民政治态度和政治参与的重要作用。该框 架揭示了社会建构、政策设计、政治参与之间的关系，较好地回应了政策过程中“谁、在什么时间、以何种方式、 得到什么”的重要议题。

        

（1）目标群体社会建构与政策设计

1)政策设计的定义与特征

         政策设计被称为一门连结“可操作的方法”与“可实现的目标”的艺术④，曾是政策科学中相对被忽 视的领域。然而，随着政策执行和政策评估研究的深入，越来越多的研究者发现政策设计具有影响政策 执行和政策效果的重要作用。因此，1980 年代后西方政策科学关于政策设计的研究逐渐兴起⑤。

        2)目标群体社会建构的内涵与类型

        目标群体指政策划定出的特定群体，是政策行为调整的主要对象和政策利益分配的承担者，也是政 治过程和政策设计的主要内容。

(2)目标群体社会建构与政策设计

        1． 目标群体社会建构的不同类型影响利益分配的数量与方式

         目标群体社会建构与政策设计框架论认为，针对不同类型的目标群体，政策设计在利益分配上有所 不同。优势者具有较强的政治影响力和正面的社会形象，因而他们享受的社会福利远多于承受的社负担，甚至在优势者的福利分配缺乏与政策目标构成逻辑关联时，他们仍然常常直接从政策中获利。

2． 目标群体社会建构的不同类型影响政策工具的选择

         政策工具的选择旨在通过调整目标群体和政策执行机构的行为以达成政策目标。理性主义模型倾 向将政策工具的选择视为与政策目标最适匹配的过程，然而进一步的研究发现: 政策工具的选择必须适 应于特定的制度背景，并体现特定治理模式下的价值规范⑤。

3． 目标群体社会建构的不同类型影响政策论证的策略

         基于目标群体社会建构的差异，政策论证策略也有所不同。向优势者分配利益时，政策论证通常突 出该种分配方式有助于有效地实现政策目标，具有较高的工具价值; 向竞食者进行分配时，政策论证往 往夸大向他们施加的负担、而淡化实质性的利益输送; 对依赖者分配利益时，政策论证多强调公平、正义 等价值观意涵，即便事实上这样的安排更有利于达成政策目标; 对偏离者分配利益时，则更多强调出于 宪法原则和人道主义关怀的考虑。

(3)政策设计与政策反馈

        目标群体社会建构与政策设计框架认为: 政策议程、政策工具、政策论证等政策设计要素一方面向 目标群体分配政治资源、制造政治机会，另一方面则向目标群体传递出他们作为公民的社会地位、政府 如何对待他们以及关于什么是政治的信息。政治信息的解读不局限于政策文本，直接的、个体的政策体 验也是影响公民政治态度的重要因素———与行政机关打交道的实际经验告诉公民: 他们是政府的“顾 客”、还是政府的“对象”，是原子化的个体、还是合作的集体行动中的参与者。公民的政治态度进而影 响他们的政治参与方式。

九、社会建构与政策设计理论

（1）社会建构与政策设计理论简述

        Ｓｃｈｎｅｉｄｅｒ与Ｉｎｇｒａｍ 提出目标群体的社会建 构与政策设计理论的初衷是为解决美国民主政治 所面临的合法性危机［３］，该危机表现在民众的政 治疏离与冷漠感日益上升，公民的政策参与度与 效能感不断降低等方面［４］。更重要的是，这种合 法性危机还体现在 “公民对政府与公共政策抱有 的怀疑 与 负 面 态 度”［５］。其所具体针对的 是 “美 国民主的悖论”：即民 主 本 是 强 调 平 等、无 差 异 与普遍性原则的，但是在具体的政策实践过程中 却对不同的目标群体采取了区别对待的方式［６］。

         为了将民 主 这 头 “角 落 里 的 大 象”［７］拖出 困 境，解决民主的合法性危机，不同背景的学者开 出了不同的药方，Ｉｎｇｒａｍ 与 Ｓｃｈｎｅｉｄｅｒ则试图从 公共政策的角度对合法性危机予以回应，这与其 所遵循的 “政策决定政治”的研究思路是相一致 的。与将政策 视 为 政 治 系 统 输 出 的 观 点 不 同［８］， 他们将政策看作政治活动的起点，认为不同的公 共政策会对目标群体的政治态度、政治信任、政 治参与等产生不同的影响［９］。

        社会建构理论的知识来源与理论基础包括政 策设计理 念、社 会 建 构 思 想 与 批 判 理 论［１０］。政 策设计理论视公共政策是政府为实现特定目标或 意图的手段，Ｉｎｇｒａｍ 和 Ｓｃｈｎｅｉｄｅｒ提取了不同领 域公共政策的共性要素，包括政策目标、政策目 标群体、代 理 机 构 和 执 行 机 构、政 策 工 具、规 则、合法性依据、潜在假设，它们共同组成了政 策结构模 型［１０］。社会 建 构 思 想 则 主 要 用 于 研 究 不同目标群体的社会形象特征的构建与赋予过 程，目标群体即政策行为调整的对象与政策利益 分配的承担者。批判理论则用以揭示政策过程中 的欺骗、歧视或排斥等不公正现象［１１］。 社会建构与政策设计框架遵循着 “社 会 建 构———政策设计———政治参与”的分析路径，社 会建构是其分析出发点。社会建构包括目标群体 的社会建构与知识的社会建构。目标群体的社会 建构是指某一社会群体被赋予特定的社会形象与 特征，以区别于其他群体，该形象与特征的建构 是由大众传媒等通过隐喻、故事或宣传等完成 的，目标群体的社会建构与该群体拥有的政治权 力的大小共同决定着该群体在公共政策过程中利 益或负担的分配状况。 根据目标群体政治权力的大小与社会形象的 优劣，Ｉｎｇｒａｍ 与Ｓｃｈｎｅｉｄｅｒ识别出四种目标群体 的理想 类 型，分 别 是 优 势 者 （ａｄｖａｎｔａｇｅｄ）、竞 争者 （ｃｏｎｔｅｎｄｅｒｓ）、依赖 者 （ｄｅｐｅｎｄｅｎｔｓ）与越 轨者 （ｄｅｖｉａｎｔ）（见表１）。

        目标群体社会建构的 不同类型影响着政策利益分配的数量与方式，如 优势者往往获得大量的利益与少量的负担，越轨 者则往往相反。竞争者通常获得显性却少量的负 担，以及大量隐形的利益，与之相对，依赖者则 常常获得象征性的利益与实质性的负担。

        此外，目标群体社会建构的不同类型还会 影响政策工具的选择与政策论证的策略。这 种 被目标群体 的 刻 板 印 象 所 固 化，并 不 断 加 强 的 政策利益与 负 担 的 分 配 方 式 被 称 之 为 “退 化 性 决策”，其必 然 带 来 公 共 政 策 过 程 中 “强 者 愈 强，弱者愈弱”的 马 太 效 应，最终导致前述的 “民主悖论”［１２］。

        对退化性决策的批判则可能转向对非利益主导的、中立的科学决策的追求，后者为基于知识 的社会建构。知识的社会建构是指公众对客观科 学知识与科学家、专家、学者等知识拥有者的正 面评价与信赖心理，他们在一定程度上有利于打 破依照目标群体的社会建构类型进行政策利益分 配的格局。但出于科学共同体可能存在自身的利 益，专业术语的使用可能对公众参与形成排斥， 以及政治人物对科学知识的利用等原因，Ｉｎｇｒａｍ 与Ｓｃｈｎｅｉｄｅｒ对政策设计中科学知 识 所 能 发 挥 的 作用保持审慎的态度［１１］。

        社会建构理论也被引用于现实政策中，产生 了诸多经验研究。Ｐｉｅｒｃｅ等学者的一篇综述性文 章回顾了１９９３—２０１３年１１１篇运 用 该 理 论 所 进 行的实证研究，发现它们广泛分布于各个政策领 域［１４］，包括 刑 事 司 法、教 育、环 境、财 政、健 康［１５］、住房［１６］、移民、社 会 福 利 等。此 外，社 会建构 理 论 对 于 中 国 的 政 策 过 程 研 究 极 具 启 示［１７］，国 内 学 者 也 将 其 用 于 农 民 工［１８］、 医 疗［１９］、住房［２０］等 政 策 问 题 的 分 析。可 以 发 现， 现阶段对该理论的应用多为传统的政策领域，而 未有新兴现象与政策的运用尝试。

（2）社会建构类型转换与政策变迁

        好的理 论 应 该 发 展 出 在 经 验 上 可 证 伪 的 命 题。Ｉｎｇｒａｍ 与 Ｓｃｈｎｅｉｄｅｒ为目标群体的社会建构 与政策设计理论发展出五个关键命题，分别是分 配命题、前馈命题、社会建构来源命题、社会建 构改变命题与政策变迁命题［２１］。 尽管目标群体的社会建构一旦完成，便会受 到路径依赖的影响而趋于稳定，难以变迁，但是 如果受到突发事件、社会运动或道德企业家的倡 导等影 响，社会建构类型则可能发生变化与转 换［２２］，这便是社 会 建 构 改 变 命 题。政 策 变 迁 命 题则是指 “退化性”政策如果对优势者与竞争者 过度分配利益，或者对依赖者与越轨者过度分配 负担，则可能引起社会舆论的批评，进而遭受抵 制而发生变化［２３］。 既有的针对社会建构改变命题与政策变迁命 题的研究往 往 分 开 进 行，如 考 察 社 会 经 济 地 位、 专业知识、社会动员能力对特定目标群体社会建 构变化与 转 换 的 影 响［２４］。但是，尚 未 有 研 究 关 注社会建构改变命 题 与 政 策 变 迁 命 题 间 的 关 系， 即特定目标群体社会建构类型发生转换，会对政 策变迁产生何种影响，以及该影响的作用机制是 怎样的？ 笔者认为，在 特 定 的 公 共 政 策 过 程 中，会 存在多个政 策 群 体。政策群体不同于利益相关 者，因为可能存在利益无关但仍致力于对政策 施加影响 的 群 体，如秉持特定理念的学者。政 策群 体 也 不 完 全 等 同 于 目 标 群 体，后 者 强 调 政 策的作用对象与利益或负担分配对象，目标群体 往往是社会建构的被动承受者，但政策群体则还 包括利益分配者，他们可能是社会建构的主动实 施方。但是，政策群体尽管具有相对稳定性，却 并非 是 一 成 不 变 的。在 社 会 舆 论、突 发 事 件、 外部环境等 因 素 变 化 的 情 况 下，政 策 群 体 的 社 会建构类型 可 能 发 生 转 换，进而引起公共政策 的变迁 （见图１）。

        在该 理 论 框 架 的 指 导 下，本 文提出如下关于社会建构类型与公共政策变迁 的假设：

（3）案例演示逻辑

        本文的主要创新与贡献在于更深入地打通了 社会建构理论公共政策变迁，提出了政策群体社 会建构类型 转 换 引 发 政 策 变 迁 的 理 论 架 构，即： 转换因 素———社会 建 构 类 型 转 换———政策 变 迁， 同时引入政策系统这个关键变量，说明政策变迁 的最终结果。在此基础上，本文发展出了相应的 研究假设，并借助网约车监管政策的演变对该框 架及其假设进行了检验，获得验证的理论命题如 图４所示。

十、象征性政策执行: 表现、根源及治理策略

        象征性政策执行是指执行主体在执行活动中，热衷于制造象征性符号，用仪式性、表现性活动代替办实事、 求实效，用光鲜亮丽的外表掩盖矛盾和问题。象征性政策执行的表现形式主要包括: 用政策宣传代替执行、用召开 会议代替执行、用制作文件材料代替执行、用检查考核代替执行、用调查研究代替执行、用局部包装代替执行。其 产生的主要根源在于政策自身缺陷、政策资源不足、执行阻力巨大、绩效评价障碍、信息沟通不畅等。统筹政策制 定和执行、突出绩效评价的结果导向、树立崇尚实干的用人导向、增强监督的威慑效果、提升信息沟通的有效性，是 治理象征性政策执行现象的重要举措。

十一、政策初始设计如何影响政策执行？

        本文将研究视角转向“前执行阶段”，以国家 草原禁牧休牧政策为例，系统考察政策初始设计对政策执行的影响及其机制。研究发现，在政 策初始设计阶段，行政主导问题界定模式引发行动者执行博弈，而政策设计的多重偏差又加大 政策执行障碍。通过问题与归因、目标与手段、内容与实际、政策与激励四种传导机制，政策初 始设计对政策执行过程持续施加影响。因此，决策者要在政策设计阶段给予执行潜在问题足 够重视，提前消解政策执行障碍。

        研究发现，政策初始设计阶段的各种问题，通过 政策过程传导至执行阶段，加剧了政策执行的难度。 一方面，从问题界定来看，政府通过主导“问题界定 权”，实现对问题的权威性归因。与此同时，行政主 导的问题归因，一定程度上忽视了其他行动主体的 利益偏好，最终诱发政策执行中的行动者博弈，制约 政策有效执行。另一方面，从政策设计来看，模糊性 政策目标与单一手段之间的张力，容易将手段当成 目标，导致政策执行的目标置换效应。而政策内容 由于兼容性不足，忽视目标群体利益，脱离实际情形 并带来“水土不服”现象，诱发政策对象的不遵从行 为。同时，政策设计缺乏正向激励机制，衍生出与政 策目标相悖的执行行为，致使政策执行趋于形式化。

十二、政策脱轨效应: 评估环境政策的新框架

        为了应对日益严峻的环境污染问题，从中央政府到地方政府出台了一系列环境保护的政策措施。 但实践发现，并非所有的环境政策都能达到其保护环境的设计初衷，甚至可能会加剧环境污染。此 外，环境政策的实施除了会对环境质量产生影响外，还可能会影响相关利益群体和特殊群体 ( 如传 统高排放企业，儿童、老人等人群) ，产生经济发展和社会福利效应。本文将环境政策实施带来的各 种效应评估纳入统一的框架下，提出政策脱轨效应。

(1) 政策脱轨效应的定义及内涵

        政策脱轨效应，是指由于环境问题的复杂性 ( 如涉及主体复杂、产权不明晰等) ，使得环境政策 的实施未能达到其预期目标。广义上来说，预期目标主要包括效率和公平两方面，效率目标如环境治 理目标、成本 － 收益目标 ( 政策实施效率，经济发展影响) 、社会福利目标等; 公平性目标如是否影 响其他产业、相关利益群体等。狭义上讲，环境政策是为了保护环境，减少环境污染，预期目标主要 是指环境治理目标。本文侧重于从狭义上探讨政策脱轨效应。

 (2) 政策脱轨效应产生的原因

        制定环境政策和措施的主要目的是提高环境质量，为什么实践中有些政策的效果有时不仅达不到 事先预期，甚至还会产生一些负面影响，出现政策脱轨效应呢? 从经济学的角度来看，环境政策出现 脱轨效应的根本原因在于环境污染具有负外部性，加之由于污染排放的特点，其产权无法清晰准确的 界定，从而使得解决环境污染负外部性变得非常复杂和困难。在环境污染治理过程中，需要多方不同 主体参与，然而不同经济主体对于环境政策的态度和反应不同，这些不同的行为反应在总体上导致了 环境政策实际效果与预期目标的偏离。

(3) 政策脱轨效应的分类

        部分环境政策从短期来看，可能会增加治污成本，然而从总体和中长期来看，环境政策 ( 包括 环境管制政策和环境鼓励政策) 会使得生产满足环境标准的单位产品时，投入的社会平均治污成本 下降。根据政策脱轨效应产生的原因，从经济学生产 － 消费角度①，可以将政策脱轨效应的作用机制分为三类: 狭义政策脱轨效应、引致政策脱轨效应和广义政策脱轨效应①。

        1． 狭义政策脱轨效应

指从中长期来看，某特定环境政策使得相关行业生产满足环境标准的单 位产品和服务所投入平均治污成本降低，导致行业内产品和服务价格下降，从而对这些产品和服务的 需求增加。增加的产品和服务需求带来的污染物排放抵消了环境政策带来的污染物减少收益，从而使 得实际的污染物减少量与政策期望的污染物减少量出现偏差。

        2． 引致政策脱轨效应，指从中长期来看，某特定环境政策使得相关行业生产满足环境标准的单 位产品和服务所投入平均治污成本降低，导致行业内产品和服务价格下降，同时将引致其他将此行业 产品和服务作为生产要素的产品或服务价格降低，这些产品、服务价格的降低也将引致对其需求的增 加。此时增加的需求不仅包括环境政策作用的行业产品和服务，还包括将其作为生产要素的行业产品 和服务。因此增加的需求使得实际污染物减少量与预期污染物减少量之间出现偏差，从而产生引致政 策脱轨效应。

        3． 广义政策脱轨效应包含内容则更为广泛，其包括了狭义政策脱轨效应和引致政策脱轨效应。 由于环境政策的实施必定会对其他产业和相关利益主体产生影响，使得总体的环境污染物排放发生变化，进而使得实际污染物减少量与预期污染物减少量不一致，从而产生政策脱轨效应.

(4) 政策脱轨效应的估计

        根据以上分析和讨论，可以从以下三个方面测算和估计环境政策的实施是否产生政策脱轨效应。

        一是根据政策脱轨效应的定义，直接测算。其其主要思想是比较政策制定时计划减少的环境污染量 与政策实施后实际减少的污染量。这种方法的优点是计算简单直接，而且和政策脱轨效应的定义完全 吻合。然而由于环境政策产生影响的作用机理非常复杂，涉及主体繁多，因此环境政策带来的实际污 染物排放变化情况不容易获得和区分。

        第二种思路是根据政策脱轨效应的不同分类机制，利用经济学中弹性的概念进行估计。其主要思 想是假设行业内其他投入要素保持不变，环境政策影响行业内平均治污成本，使得行业内产品价格下 降，因此脱轨效应取决于行业内产品的价格需求弹性。此种思路的优点是计算方法成熟，然而，由于 环境污染问题较为复杂，包括了水污染、大气污染、土壤污染等不同问题，因此在实际测算中，需要 根据具体的研究对象和研究问题设置合理假设。

         第三种思路是利用一些仿真模型和技术对整个经济系统进行模拟估计。如一般均衡模型 ( CGE) 、 投入产出分析等。优点是既可以估计狭义政策脱轨效应和引致政策脱轨效应，又能考虑不同行业和部 门，将宏观经济层面的政策脱轨效应估计出来。然而，此类方法对数据要求较高，计算较为复杂。 以上是估计政策脱轨效应的一些思路，然而由于不同环境政策针对不同的行业和不同的污染物， 还需要结合实际情况和特定领域知识建立合理的模型来测算环境政策实施后是否存在政策脱轨效应。

十三、中国公共政策实施中的 “政策空传” 现象

        中国公共政策实施过程包括三部分: 政策文本流变、职能部门政策 实施行动和公众参与活动。与此同时，政策实施也包括政策流、过程流和资源流 的三流合一过程。当政策文本不能转化为具体实施行动，以及政府职能部门与社 会不能有机互动，政策目标达成度低，政策实施呈现为象征性执行，就出现政策 实施中的 “空传现象”，简称 “政策空传”。本文从利益视角、府际关系视角和政 策背景视角展开对 “地沟油”整治与餐厨废弃物管理政策的实施过程分析后认 为，政策空传的原因有三个方面: 一是地方政府是中央政府代理人的角色与科 层结构中的层级节制原则之间的内在冲突，导致公共政策实施形式千差万别， 且没有真正落地; 二是政策目标缺乏逐级量化、政策工具短缺，尤其是科学技 术缺失，造成自上而下的政策实施的形式主义严重; 三是协调机制不足也导致 了多个行为主体共同实施公共政策时合作不力，政策实施网络也因协调不畅而 难以形成合力。而要根治公共政策空传现象关键，在于确定政策实施中不同层 级政府的责任。